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2023 11/24

刘良伟

来源:中国环境报

加强数据质量管理为何堪称自愿减排项目的“生命线”?访国家气候战略中心副主任马爱民

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根据《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》(以下简称《管理办法》),生态环境部近日制定发布了造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造等4项温室气体自愿减排项目方法学,组织发布了温室气体自愿减排项目设计与实施指南、注册登记规则、交易规则。有关单位还将发布自愿减排项目审定与减排量核查规则等规范性文件,标志着温室气体自愿减排交易市场(以下简称自愿减排交易市场)的各项制度基本构建形成。这是我国继2021年启动全国碳排放权交易市场后利用市场机制推动温室气体减排的又一举措。

社会各界高度关注自愿减排交易市场的相关政策,特别是如何保障有关项目的数据质量问题。比如,为什么说加强数据质量管理堪称自愿减排项目的“生命线”?此次发布的方法学在哪些方面体现了加强数据质量管理的相关要求?具体是如何规定的?围绕这些问题,记者采访了国家气候战略中心副主任马爱民。

自愿减排交易市场的数据质量不能低于全国碳市场的数据质量,两者应具备可比性

中国环境报:保障自愿减排交易市场的数据质量为何非常重要?

马爱民:利用市场机制实现控制温室气体排放目标,是我国应对气候变化政策的重要内容,在深化改革的大背景下应运而生。随着地方碳排放权交易试点的深化发展和全国碳排放权交易市场的顺利上线运行,发展自愿减排交易市场的呼声越来越大,尽快启动自愿减排交易市场日益提上议事日程。

建设自愿减排交易市场的目的是调动全国碳排放权交易覆盖范围以外相关领域碳减排积极性,激励企业低碳技术创新和应用,引领产业发展和生活方式低碳转型。允许自愿减排项目产生的减排量用于抵销全国碳市场中企业的排放量,为这些企业降低履约成本提供机会。同时,自愿减排产生的减排量也可以用于企业、机关等大型活动碳中和公益目的。

正因为自愿减排可以作为全国碳排放权交易市场的抵销机制,因此也就要求减排量的质量不能低于全国碳排放权交易市场的数据质量,两者应具备可比性。在自愿减排交易管理改革中,一方面,顺应行政管理体制改革的要求,更加突出交易的“自愿”属性,弱化了行政干预的色彩;另一方面,强调数据质量的高标准,强化对项目相关数据质量的管理,使其具备与全国碳排放权交易市场可比的质量水平。

统一方法学,避免选择困扰,且项目业主和第三方审定与核查机构须“双承诺”

中国环境报:此次发布的《管理办法》在哪些方面体现了加强数据质量管理的要求?

马爱民:最近发布的《管理办法》改变了以往对方法学、项目、减排量、审定与核查机构、交易机构等5个事项进行备案管理的模式,既突出项目减排和交易的“自愿”属性,突出市场主体作用,政府不再直接参与项目和减排量审定、核查、登记的过程,又提高了对数据质量的要求,加强了事中事后的监管。 

一是压实市场主体责任。对申请登记的项目,要求其减排量应当可测量、可追溯、可核查,保障其能够准确计量、核算。相关政策明确,由项目业主和第三方审定与核查机构对相关项目和减排量材料的真实性、合规性“双承诺”。具体而言,对项目业主,明确其申请温室气体自愿减排项目和减排量登记时,要对所提供材料的真实性、完整性和有效性负责,并出具对项目唯一性以及所提供材料真实性、完整性和有效性负责的承诺书。对第三方审定与核查机构,明确其应当对项目审定报告的合规性、真实性、准确性负责,并要在项目审定报告中作出承诺。

二是统一自愿减排项目方法学的编制。不再由社会机构开发和备案供项目业主使用,而是由生态环境部统一组织编制和发布,避免在同一领域存在多个结构相似、具体内容各异的方法学,给项目业主开发自愿减排项目时选用方法学造成困惑,也避免因同一项目可能选用不同方法学带来的问题。

三是严格第三方审定与核查机构的准入。不再通过备案方式确定第三方审定与核查机构,而是由市场监督管理总局按照《认证认可条例》规定对审定与核查机构的市场准入进行审批,确保为自愿减排交易市场提供服务的第三方机构具备相应的技术和管理能力。 

四是建设统一的交易机构和注册登记机构。改变过去以备案形式允许多家交易机构分散交易的形式,而是由生态环境部负责组建全国统一的交易机构,按照统一的交易管理规则,开展集中统一的场内交易。

五是制定配套的管理制度和技术规范。除方法学外,注册登记机构还将制定发布多个配套技术规范,对自愿减排项目开发、审定、登记和减排量的核算、核查等各个环节数据管理提出具体要求,保障数据质量。

相关数据须能交叉验证,暂无交叉核对方法的参数,须采用普遍认可的缺省值

中国环境报:如何利用科学的技术方法保障数据质量?

马爱民:自愿减排项目数据质量的核心是减排量数据,为确保减排量数据的准确可靠,必须实现相关数据可监测、可核查、可追溯。为此,在相关方法学编制中,加强了对各环节数据真实性、准确性的相关技术要求。特别是对于在项目实施阶段需要进行监测的有关参数,制定了如何取得和使用的具体规定。

一是要求相关数据能够交叉验证。应优先选用可以通过多种渠道进行核对的监测设备。例如并网发电项目的上网电量和下网电量,采用发电企业与区域电网并网协议中的用于结算电量的电能表进行计量,且电能表读数记录应与电量结算凭证进行交叉核对。未上网的自用电量出于保守性原则不计入减排量。

二是要求相关参数必须可靠保守。出于公平性考虑,方法学基于国际通行规则、国家或行业标准、科学研究成果,整理提供参数默认值、缺省值来替代自行计算、监测。对于不同项目特有情况,方法学提倡项目业主科学、因地制宜地选取缺省值,要求采用项目当地的调查统计数据时,统计数据须基于5篇以上不同来源国内外核心期刊发表的、总数不少于30个样本的研究数据的整合分析。

对于既无交叉核对方法也没有普遍认可的缺省值,只有项目业主自己监测掌握参数的方法学,则需进一步研究找到科学、可靠、可信的方法。

三是数据质量管理要求明确具体。与国际上通行的方法学相比,我国自愿减排项目方法学中增设了数据管理要求、审定与核查要点这两个章节,要求项目业主制订监测方案、建立数据质量保障和管理台账制度,细化了第三方审定与核查机构查阅资料、现场走访的具体内容。针对项目合格性、项目开始时间、项目边界等关键要素,明确指出需提供的证明文件名称及其审批部门。针对采用缺省值的参数,高标准要求参考文献的类型和科学性。针对需要实施监测的参数,明确提出取样数量要求、交叉核对方法、监测设备校准要求、第三方计量机构资质要求、误差处理方法。

部门协同,以严格的管理保障数据质量

中国环境报:如何通过加强政府部门的管理保障数据质量?

马爱民:在自愿减排交易市场上,政府部门的作用主要是制定合理的政策和制度体系,帮助项目业主和其他市场主体提高参与能力,培育诚信、公平、透明的市场环境。政府部门通过多方面措施加强事中事后监管。

一是实施统一管理,分工落实。生态环境部作为主管部门负责自愿减排交易市场的顶层制度设计,制定统一的技术规范,建立统一的注册登记和交易机构。在具体的监督检查方面,则是由生态环境部和市场监督管理总局牵头,地方生态环境部门和市场监督管理部门按职责分工开展具体工作。

二是实行信息公开,强化监督。自愿减排项目和减排量的登记没有政府部门审批程序,因而社会监督就显得尤为重要。在自愿减排交易制度设计中,按照“能公开、尽公开”原则,对自愿减排项目及其减排量开发、审定、核查等各环节,都要求及时、准确地披露相关信息。例如,要求项目业主公示项目设计文件、审定与核查机构公示项目审定报告、注册登记机构向社会公开项目登记情况以及项目业主提交的全部材料。通过相关信息公示,为市场和社会监督提供全面信息,压实项目业主、第三方审定与核查机构主体责任和规范注册登记机构审核行为。 

三是设立资质审批,联合监管。鉴于自愿减排项目管理专业性和技术性较强,在没有政府部门审批程序的情况下,第三方审定与核查机构在项目质量控制方面发挥着关键性作用。为确保其工作的科学性、独立性和公正性,有必要对审定与核查机构进入自愿减排市场设置一定的准入门槛。由市场监督管理总局按照《认证认可条例》规定,对审定与核查机构的市场准入进行审批。同时,还对审定与核查机构提出了明确的禁止性规定,审定与核查机构不得对其审定的项目进行减排量核查,不得从事可能对审定与核查活动公正性产生影响的开发、营销、咨询等活动,以保证其市场活动的公平性。

四是查处违规行为,严格管理。对违规行为的查处是市场监管的重要内容,也是保障数据质量的威慑手段。针对项目业主、交易主体、第三方审定与核查机构以及包括管理机构在内的其他相关从业人员,《管理办法》采取多措并举的处罚方式,包括停业整顿、撤销批准文件、没收违法所得、罚款和依法移送司法机关等。对项目业主以弄虚作假方式获得的核证自愿减排量,除规定责令项目业主注销与虚假部分同等数量的减排量外,对逾期未按要求等量注销的,对不足部分进行责令退回,并要求由注册登记机构强制注销。

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