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2023 12/04

朱安娜,吴钦泓

来源:Dialogue Earth

COP28大会能否加快全球碳市场落地?

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国家和地区层面的碳市场发展迅速,但要在UNFCCC层面协调这些市场,仍有许多工作需要完成。

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今年六月在联合国进行的气候变化谈判,其间负责为新的国际性碳市场制定规则的“监督小组”举行了第五次会议。图片来源:IISD/EN | Kiara Worth

对于控制全球变暖来说,碳市场重要性日益显现。通过对每吨碳排放进行定价,它鼓励高排放实体采取创新方式减少排放。它们还有助于激励诸如生态系统修复等可以吸收碳排放的行为。

目前已有多个国家和区域层面的碳市场投入 运行,但相互之间尚未全面连接。国际碳市场的问题将在COP28气候谈判中取得怎样的进展?中国又将在其中扮演怎样的角色?

确定全球碳市场的机制将在联合国气候变化框架公约(UN’s Framework Convention on Climate Change,简称UNFCCC)第28次缔约方会议的议程上占据重要的位置。预计来自超过200个国家的代表,将利用为期两周的COP28大会的机会,进一步完善这些排放权交易的平台,并加快其在全球范围内的推广速度。不过,谈判与连接碳市场方面真实世界的仅占之间的差距会让这一问题变得棘手。

巴黎峰会时设想的市场机制

2015年巴黎协定第六条,针对碳信用的国际交易问题,以促进整体减排。实现方式诸如,发达国家向发展中国家购买碳信用,用于恢复大片土地植被来固碳。

具体来说,协定第6.2条和6.4条明确了全球碳市场未来的细节,而这将在COP28大会的谈判中占据重要地位。

第6.2条提出要使不同的国际排放交易计划相互连接,并建立避免碳信用双重计算的会计系统。这将使得各国灵活地交易减排和除碳,并让各国(甚至企业)得以更好地实现他们承诺的减排目标。这样的交易信用被称为“国际转让的减缓成果”(Internationally Transferred Mitigation Outcomes,简称ITMO)

同时第6.4条提出要建立一套机制和一个监管机构,使各国得以购买与其他国家减排项目相关的碳信用。其目的是促进东道国的减排活动并以此带动买方国的减排,以推动可持续发展,并“实现全球排放的整体减缓”。

ITMO与第6.4条机制均基于具体的项目,生态系统保护或者可持续农业等领域的尝试正在进行当中。任何国家,无论其发展状态如何,均可通过这些机制购买信用。

交易机制亟待明晰

  虽然第6条下的ITMO已经可以在全球范围内交易,但第6.4条机制下生成的信用(也称为A6.4ER)仍在等待相关法规和中央注册系统。这些详细问题的商讨,将继续在COP28大会上进行。

第6.4条机制还要求参与国制定全国性的机制框架并设立专门的国家级主管机构,负责项目的评估和协调。截至11月15日,已有65个国家制定了必要的框架并与UNFCCC秘书处分享了指定的主管机构信息。

现有137个ITMO交易试点项目。例如,瑞士和新加坡从加纳、秘鲁、泰国等国购买ITMO。项目涵盖气候智能农业、电动汽车制造等。加纳目前是此类项目数量最多的国家,而苏里南则通过林业项目发放ITMO信用。

试点项目要开始交易,必须首先得到东道国的准许,而要获得准许又需要先确定具体的减缓成果。目前已有三个项目取代许可声明。

日本成立了联合信用机制(Joint Crediting Mechanism),这一举措表明该国有望成为国际碳交易的重要枢纽。根据计划,该机制将作为ITMO的双边交易平台,即日本将从发展中国家购买ITMO,然后在公开市场上进行交易。日本已经通过这一平台与28个国家进行了合作,包括越南、斯里兰卡和墨西哥。相比之下,中国和美国在第6.2条和ITMO方面尚未采取任何行动。

尽管交易活动已经开始,但COP28大会期间仍有模糊之处。例如,第6条规定,ITMO只能用于当前的国家资助贡献(NDCs),而其中大多数国家的 NDCs都将于2030年到期。这意味着ITMO供应届时将枯竭,导致碳市场上流动性低、定价面临平静。

影响ITMO交易扩展的其他障碍还包括参与ITMO的交易的私营部门实体相关的信用风险,报告和授权许可细节,以及第6.2条规定的漫长双边协议过程。

COP28的谈判可能解决一些这些模糊不清之处,但在ITMO广泛交易之前可能需要一些时间。

第6.4条机制信用交易的开通则面临着更大的障碍。基本的要素已经确立,但诸如哪些活动可以产生信用,作为先决条件的方法和保障措施,以及与排放避免和碳移除相关的环境标准等问题,均有待确定。

连通性挑战:全球碳市场

ITMO与第6.4条机制均为全球排放权交易平台,但它们并非统一的全球碳市场。在第六条交易机制实现这样的市场之前,巴黎协定提议将现有的排放交易系统(ETS)纳入,以暂时填补这一空白。

将ITMO与ETS连通,需要可量化的单位。例如,ITMO的单位可以定义为一吨二氧化碳当量。然而,这意味着每个ETS都必须调整其框架,以确保接受ITMO不会提高碳排放信用的总体上限。作为ETS能力建设的先驱,欧盟将与瑞士共同探索这一问题的解决方案:二者已经连通了各自的ETS,但现在瑞士还开始采购ITMO,并希望进行交易。瑞士的ITMO采购为通过ETS进行ITMO交易开辟了新的空间,并可能对联通市场的监管规定提出挑战。

随着ITMO交易和第6.4条机制的发展,现有ETS可能在短中期内主导碳交易。ETS正在迅速发展:它们已经覆盖了全球排放的17%,而拥有运行良好ETS的司法辖区现在占全球GDP的55%。

欧盟的碳市场自2005年开始交易,是全球运行时间最长、最为活跃的区域性ETS之一,覆盖了30个国家大约38%的温室气体排放。其每吨碳的价格也在全球范围内居高不下,约为80美元左右。

在美国,由于缺乏国家级的ETS,像加州的总量和交易机制(Cap-and-Trade Program)以及东北部地区的区域性温室气体倡议(Regional Greenhouse Gas Initiative)等州一级市场崭露头角。作为国际上连接次国家级ETS的领先范例,加州的项目于2014年正式与加拿大魁北克的总量和交易系统连通。

非洲国家对碳市场表达了浓厚的兴趣。例如,2017年,UNFCCC代表组成了覆盖16个国家的西非碳市场与气候融资联盟(West African Alliance on Carbon Markets and Climate Finance)。2022年COP27大会,还推出了非洲碳市场倡议(African Carbon Markets Initiative),旨在促进非洲大陆的自愿碳市场发展。

哥伦比亚、智利、巴西等拉丁美洲国家也在试验当中,墨西哥的ETS已于2020年启动

在中国,全国性ETS虽然起步较晚,但目前规模已涵盖中国40%的碳排放,是全球规模最大的。中国的ETS于2021年正式推出,仅覆盖发电领域,中国希望将全国性ETS的范围逐步扩展,纳入更多行业。与此同时,中国还针对其他行业建立了八个省一级的试点ETS。


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中国东部江苏省长江边的火力发电厂。图片来源:Associated Press via Alamy

碳市场国际化:中国的探索

将ITMO与现有地区和全球碳市场相连或许短期内无法实现——第六条提出的机制仍需要进一步细化。要实现统一的全球碳市场,更简单的方式或许是建立一个ETS网络。但要在创建网络的同时,还不影响单个ETS的稳定也绝非易事。

中国正在积极探索如何推动其碳市场国际化,并且已经出现了两种选择。第一种是相互认可碳配额,并允许在市场之间流通。这是最为无缝衔接但也最具挑战性的整合方式;这种程度的市场协调目前仍无法实现,因为不同市场的监管以及价格之间差异巨大。例如,欧盟的ETS对碳的定价在80美元每吨,而在中国每吨大约只值10美元左右。

中国的第二个选择便是对外资开放ETS。部分省级ETS已经支持这样的可能性。例如2022年10月,深圳ETS与香港和新加坡的外国投资者首次进行了指标交易。不过,全国性ETS仍在讨论支持外商投资的纪要监管要求和程序。

目前中国正在通过合作性研究探索此类可能性。例如,中国-加州碳市场联合研究项目于2021年9月正式启动。很多西方国家正计划研究与中国碳市场的联合问题。

然而,在追求过多的国际连接之前,中国仍需确保国内平台的正常运行。正如中国气候变化特使解振华2018年所主张的,“在整个的合作中我们还要做好自己国内的事,来研究建立怎么样扩大这个市场的规模,在全球推动这件事。”类似地,2021年,解振华呼吁在对外开放前完善本国碳市场定价及其设置。

中国一直致力于推动其国家级ETS与其他地区ETS之间更紧密的协调。在COP之前,中国已经积极与各个国家进行接触,但显然更专注于在全球南方的发展中国家之间建立能源转型联盟。

在COP28期间,中国可能不太会寻求与全球发达国家碳市场达成统一,而在UNFCCC的层面,欧洲、美国和中国等主要参与方还没有就如何利用第六条的工具箱,为推动统一的全球碳市场制定计划。


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