8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（简称《意见》），擘画未来五年（“十五五”）全国碳市场发展新蓝图，提出新目标：

到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。

2025年是中国“双碳”目标宣示五周年和《巴黎协定》达成十周年，2026年我国将开启碳排放双控新征程、第三轮国家自主贡献新目标（参见国家“双碳”承诺再立新目标，碳市场牛市要来了），值此之际出台的《意见》，注定承担着“特殊使命”：

锚定“1”个目标：建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场；

依靠“2”股力量：有效市场、有为政府；

实现“3”大协同：全国碳市场与地方试点碳市场协同、全国碳市场与全国温室气体自愿减排交易市场协同、全国碳市场与绿电绿证市场协同。

本文作一解读。

在2023年7月召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记提出要“建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场”，为全国碳市场建设指明了方向。

碳市场兼具减排属性和金融属性，既是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的政策工具，又是通过市场机制实现供给和需求的匹配、提供有效价格信号的金融工具。

首先，碳市场有效性体现在减排效果上，即通过价格机制实现低成本减排。

中国的碳排放主要集中在发电、钢铁、建材、有色、石化、化工、造纸、航空等八大行业，温室气体排放量占全国总量的75%左右。

火电行业作为全国碳市场首批纳管行业，取得了显著的减排成效：

根据生态环境部的数据，2023年全国火电碳排放强度（单位火力发电量的二氧化碳排放量）相比2018年下降2.38%，电力碳排放强度（单位发电量的二氧化碳排放量）相比2018年下降8.78%，发电行业供热碳排放强度年均下降2.5%，累计削减二氧化碳排放量2.5亿吨。前两个履约周期推动电力行业总体减排成本降低了约350亿元。

今年，钢铁、水泥、铝冶炼三个行业纳入全国碳市场管理，《意见》提出“到2027年基本覆盖工业领域主要排放行业”。

伴随覆盖行业范围和温室气体种类的有序扩大、碳排放配额由强度控制到总量控制的逐步转向，全国碳市场的价格发现功能逐渐被市场认可，“排碳有成本、减碳有收益”的理念将更加深入人心。

其次，碳市场活力体现在流动性上，是影响市场有效性的关键因素。

当前，全国碳市场参与主体全部为重点排放单位，以履约驱动为主，呈现出明显的“潮汐”型交易特征，提升市场活跃度成为当务之急。

为此，《意见》开出了两个“药方”：

一是优化碳配额管理制度，推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，有序提高有偿分配比例，并首次提出“配额储备”。

2025年以来，全国碳市场价格持续大跌。上海环境能源交易所数据显示，截至8月25日，全国碳市场收盘价为70.34元/吨，相比2024年11月106元/吨的高点，下跌了33.6%，配额分配（电力行业配额缺口小，钢铁、水泥、铝冶炼行业配额等量分配）是重要原因（参见碳价大跌30%！碳中和100万亿资金怎么办？）。

二是强化碳市场的金融属性。当前，全国碳市场的金融化程度较低，碳金融产品供给不足、交易主体单一，无法有效发挥市场的资金融通功能。

为此，《意见》提出了两个举措，一方面，丰富交易产品，建立完善碳质押、碳回购等政策制度，拓展企业碳资产管理渠道；

引自《碳金融产品》（JR/T 0244—2022）

另一方面，扩展交易主体，支持银行等金融机构规范开展碳质押融资业务，适时引入其他非履约主体。全国温室气体自愿减排交易市场逐步引入符合条件的自然人参与交易。

再次，碳市场的国际影响力体现在数据认可度上。

当前，以碳足迹、“碳关税”为核心的国际绿色贸易壁垒深入发展，与国际接轨的碳市场是增强国家话语权、维护企业利益的重要支撑。

对全国碳排放权交易市场而言，积极借鉴欧盟等国际先进碳市场的发展经验，完善碳定价机制，缩小与欧盟等市场价差。

相比碳配额，核证自愿减排量（CCER）的国际性更强，已供国际航空碳抵消和减排机制（CORSIA）履约使用。

为此，《意见》提出“完善核证自愿减排量抵销规则，提高国际认可度，积极服务有关行业企业国际履约和产品碳中和”。

此外，第29届联合国气候变化大会（COP29）通过了《巴黎协定》第六条第四款机制（6.4条），全球碳市场“呼之欲出”，将进一步推动CCER的国际化进程（参见中央点题零碳园区，CCER井喷，自愿减排大时代来了？）。

《意见》提出“积极参与应对气候变化《巴黎协定》相关碳市场机制规则制定”。

全国碳市场建设目标的达成，既要依靠市场这只“无形的手”，也离不开政府这只“有形的手”。

真实准确可靠的数据是全国碳市场的“生命线”，公平公开透明的环境是全国碳市场的基本要求，既关乎企业节能降碳实效，又关系到我国的对外形象。

《意见》将全过程监管置于突出位置，并加大对违法犯罪行为的打击力度，确保全国碳市场健康有序发展，主要体现在五个方面：

一是加强市场交易监管，严厉打击扰乱市场秩序、操纵市场等行为；

二是严格规范碳排放核查，确保审定、核查结果的准确性和可信度；

三是加强碳排放数据质量全过程监管，严厉打击弄虚作假行为；

四是加强技术服务机构监管，建立违规机构清出机制；

五是健全行政执法与刑事司法衔接长效机制，完善裁判规则体系。

2023年10月公布的《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》、2024年1月颁布的《碳排放权交易管理暂行条例》也以大篇幅陈述了监管和罚则：前者的第18-29条，占据了近一半的内容；后者专设了第6、7两章。

《意见》提出的监管要求，既是之前政策法规的延续、又是深化，以永不懈怠的“高压”状态推进全国碳市场的高质量发展。

目前，我国碳市场形成了全国市场与地方试点市场并行、强制市场与自愿市场并存，并与绿电、绿证等市场衔接的多层次体系。

处理好这三对关系，是更好发挥全国碳市场功能、推进绿色低碳转型的需要，也是提高国际认可度、展示我国碳市场建设经验的需要。

一是全国碳市场与地方试点碳市场。

在全国碳市场之前，我国开展了长达十年的地方碳交易试点。2011年10月，国家发改委同意北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点，并于2013年6月起陆续开始上线交易。2016年12月，福建省成为第8个碳交易试点。

全国碳市场与地方试点碳市场存在着“相爱相杀”的关系：

一方面，全国市场的扩容会在一定程度上“挤压”地方试点市场，《意见》也提出“建立定期评估和退出机制，不再新建地方或区域碳排放权交易市场”。

地方试点碳市场也没有“坐以待毙”，通过降低已覆盖行业企业纳入市场门槛、将新行业纳入市场等方式，积极推进市场扩容。例如，2025年3月发布的《湖北建设全国碳市场中心实施方案》明确，纳入标准由年排放量2.6万吨二氧化碳当量降至1.3万吨，逐步将非工业领域行业纳入区域碳市场，覆盖的温室气体种类扩展到非二氧化碳温室气体。

另一方面，地方试点市场的先行先试可以为全国市场探索经验。例如，已有7个地方碳市场开展了配额有偿拍卖。

二是全国碳市场与全国温室气体自愿减排交易市场。

2015年1月，自愿减排交易注册登记系统正式上线。但2017年3月，由于存在温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题，国家发展改革委暂停了自愿减排交易。

2024年1月，全国温室气体自愿减排交易市场启动，相继发布了造林碳汇、并网光热发电等6项方法学，纯农林生物质并网发电、热电联产等4项方法学正在征求意见。

此前，抵消规则（全国碳市场的抵销比例为5%）奠定了CCER和碳配额的锚定关系，CCER价格略低于碳配额价格。

但自2025年3月，全国温室气体自愿减排交易市场开展交易以来，CCER的稀缺性、欧盟“碳关税”的倒逼、全球碳市场的红利，造就了CCER价格对碳配额价格的超越。

以8月25日为例，CCER成交均价约81.8元/吨，全国碳市场配额成交均价约70元/吨，高出16.8%。

三是全国碳市场与绿电绿证市场。

自全国碳市场诞生以来，碳电联动的讨论就“不绝于耳”，环境效益重复计算的争议也一直存在。

一是绿电绿证抵消间接碳排放。

天津、北京、上海、重庆等地方试点碳市场均出台了碳排放核算“绿电计为0”的政策，但伴随发电行业以及钢铁、水泥、铝冶炼行业相继剔除间接排放，全国碳市场的绿电扣减政策并未实施。

二是绿证的国际认可。

2020年，RE100（国际可再生能源电力消费倡议组织）发布技术评估报告，对中国绿证提出附加条件：企业若使用中国绿证，需额外证明其代表对应电量的全部环境属性，并解决与其他碳凭证的重复计算问题，直接导致中国绿证的国际认可度偏低。

为此，2024年8月，国家能源局综合司、生态环境部办公厅联合印发的《关于做好可再生能源绿色电力证书与自愿减排市场衔接工作的通知》明确，避免可再生能源发电项目从绿证和CCER重复获益。

2025年4月，RE100宣布无条件认可中国绿证。

《意见》提出，“加强全国碳市场与绿电、绿证等市场化机制的政策协同、制度衔接”。笔者认为，“碳价与电价”将是未来碳电联动的焦点（参见碳市场剔除“间接排放”，碳电联动化为泡影？）。