2025年12月23日，国家发展改革委、工信部、国家能源局联合发布关于印发《国家级零碳园区建设名单（第一批）》的通知，公布了首批共52个国家级零园区建设名单，要求各地在资金安排、要素保障、技术支持、金融服务等方面给予必要支持。

作为温室气体排放的主要来源和经济发展的重要载体，工业园区的转型成为全球主要经济体低碳政策关注的重点。

在中国、欧洲与美国，零碳园区的发展路径、政策工具以及落地程度差异显著。欧美更多处于分散式、企业自愿驱动的试点阶段，缺乏整体的指导性政策；以老园区脱碳改造为主，鲜有新建项目，步伐滞缓。中国则处在政策发力前期，已形成从顶层设计到地方试点的引导性政策体系，并在产业链成本优势的支撑下迈入推进期。

路径差异的原因在于，欧美工业体系较早开展环保治理，现有工业部门的减排空间有限，边际效益下降，加之清洁能源及相关制造环节本土产业链薄弱，进一步推动零碳园区发展的动机不强。相比之下，中国过去十余年更强调经济扩张，工业领域积累了较大的减排压力；而现在，中国已经拥有了成熟的绿色产业链，进一步推动全产业链的脱碳，不仅是对国际社会的承诺，也有切实的经济效益。

1、零碳园区如何界定？

零碳园区的理念可追溯到20世纪70年代欧美兴起的生态工业园实验，探索循环经济与产业共生。园区生产设施和周边城市与农村通过余料、废弃物和能量的循环利用，提高资源效率并减少环境影响。

20世纪80年代以来，《蒙特利尔议定书》 《京都议定书》等国际协定提升了全球对温室气体排放的关注度，但在清洁能源技术尚未大规模商用的现实之下，无论欧美还是中国，工业部门的脱碳都更多依赖企业自愿。在欧盟碳交易体系（EU ETS）启动后，一些企业开始有意识地在工厂建设中纳入减排的指标，但在免费配额占主导、约束力有限的情况下，企业的减排更多出于社会责任，而非制度性要求。

直到2015年至2020年，随着《巴黎协定》强化了全球减排责任，中国光伏、风电等产业在此前的国家政策推动下迅速规模化，清洁能源的成本开始进入可商业化范围。各主要经济体纷纷出台更有力度的产业减排和碳中和政策。通过逐步收紧碳交易市场配额，碳排放成本增加，补贴和税收激励也降低了清洁能源与碳捕集等技术的额外成本，真正意义上净零排放的“零碳产业园”才成为了技术和经济上的可能。

目前零碳园区的共识性定义，是通过清洁能源替代、降低生产能耗、使用CCUS（碳捕集、利用和封存）与购买绿证抵消等方式，实现园区内净零排放，并在企业运营和供应链领域实现零排放，从而达成范围一、范围二和范围三的全范围净零排放。

全范围排放的概念最早由温室气体核算体系（GHG Protocol）在上世纪90年代提出，被沿用至今。范围一是生产过程中的直接碳排放；范围二是生产过程中，消耗能源的碳排放；范围三是原材料、产品运输，以及企业其他运营环节中产生的碳排放。

欧美地区沿袭在企业、低能耗建筑、社区认证所形成的相关产业，积累了一批具备一定公信力的非政府认证机构，有去中心化的特点。在此基础上，零碳园区界定主要依托三套国际通行体系，分工各有不同：由GHG Protocol提供碳排放计算方法，ISO 14064系列标准要求企业建立完整的排放盘查和第三方核查流程，科学碳目标倡议（SBTi）负责帮助企业制定与《巴黎协定》一致的减排目标和有效的减排措施。这些体系也被部分引入中国的团体标准与项目实践中。

要获得国际上认可的零碳认证，园区通常需同时满足ISO的披露要求和SBTi的目标设定，并以GHG Protocol为核算依据。2025年9月，GHG Protocol与ISO宣布开发新的标准，结合现有的计算方法和报告要求，有助于简化零碳园区的认证流程和合规成本。

2、侧面推进欧美低碳政策

尽管欧盟和美国都尚未出台面向零碳园区的系统性政策，但两大经济体内部仍存在一些与工业减排相关的法规和区域机制，它们虽非直接针对园区，却在客观上为企业开展零碳工厂或园区建设提供了动力。

欧盟基于《欧洲绿色协议》的整体政策框架，通过多个市场化工具对企业的脱碳决策形成实质影响，从侧面鼓励零碳工厂和零碳产业园的建设。例如，碳排放交易体系（EU ETS）的改革通过逐步取消免费配额、收紧排放上限，持续推升高能耗生产体系的成本，迫使企业转向更低碳的能源和工艺。

与此同时，《净零工业法案》提出，到2030年欧盟八大关键净零技术的本土制造能力要达到至少40%。为实现这一目标，欧盟正通过简化审批流程、优先推进重要项目、公共采购支持等方式，激励形成本土绿色制造体系。

美国的政策环境更为复杂。过去20年，美国在清洁能源扶持、碳税和碳配额等方面长期存在分歧。尤其是偏向“惩罚”性质，被视为可能增加企业负担、影响企业利润、阻碍经济发展的约束性减排政策都面临极大的政治阻力。

因此，美国在联邦层面至今尚未建立推动工业部门系统脱碳的政策框架。拜登政府时期通过的《两党基建法案》（BIL）和《通货膨胀缩减法案》（IRA）侧重于鼓励绿色产业链的发展，而非工业生产过程中的脱碳。在特朗普政府再次执政以后，美国绿色产业链的发展再次受阻。随着联邦层面的政策重心再度调整，可以预见在短期内，不存在从联邦政策层面鼓励零碳园区的可能。

不过在美国一些经济实力较强、能源资源条件较好的州，有类似欧盟的区域性碳市场和地方政策机制仍在发挥推动作用，以鼓励企业脱碳。例如，加州自2013年起运行的碳配额交易体系覆盖全州约85%的工业部门，包括燃料供应、电力、石油炼化、水泥、钢铁及氢能生产等高排放行业。加州还与加拿大魁北克共建了跨区域的碳市场，并有可能纳入美国华盛顿州。凭借其“全球第四大”的经济体量、成熟的工业基础、丰富的风能和太阳能资源以及全美领先的碳定价机制与较高的碳税，加州是当前最具条件探索园区级低碳转型的州之一。

3、欧美零碳园区的产业链制约

在欧盟和美国，企业推进零碳园区的动力主要来自两个方面。

首先是经济考量。包括争取更多绿色融资机会、符合现行的碳排放配额要求，及对未来潜在政策变化采取“未雨绸缪”的风险管理策略。

其次是打造社会形象。在缺乏强制政策和充分经济激励的情况下，零碳园区建设仍能提升企业的可持续发展形象，成为吸引投资者和公众认可的加分项。

不过，欧盟和美国的整体推进动力不及中国。两大经济体尚未形成统一的政策框架，也缺乏官方定义，企业实践多集中在老旧工业园区的改造，而非依托新能源体系的新建园区。受制于产业链成本、能源供给和技术条件，这类改造往往周期长、难度高，且常依赖碳捕集等末端治理技术，难以实现意义上的“物理净零”。

形成这个现状的原因是多方面的：

一是欧美的清洁能源产业基础不占优势。2024年中国光伏成本价是142元到249元/MWh（兆瓦时），欧盟成本是142美元到340美元/MWh，美国则更高。2023年欧盟太阳能电池产量为1GW（吉瓦），而中国为861GW。2024年美国在《通货膨胀削减法案》（IRA）等政策刺激下清洁能源产能激增，达到50GW，但依赖原材料进口。在本土产业链尚不成熟的情况下，如果从政策的角度推动零碳园区进一步增加对相关产能的需求，只会增加本国制造业的成本并进一步加深对中国产业链的依赖，无益于本国的产业与经济发展。

二是工业园区减排的边际效益减弱。2022年，欧洲和美国的能源和工业部门的碳排放占总碳排放的比重分别为54.8%和48%，远低于中国此类碳排放占比的86.2%。尽管欧美工业部门的减排意识和行动较早，但剩余的工业部门由于设施老化、产业减排难等原因，减排的边际成本更高；相较之下，其建筑、交通等领域的减排空间更大。

当前欧洲和美国的绿色产业政策仍以保障清洁能源供应为优先，例如培育本土产业链、寻找替代供应国、处理贸易冲突等。在能源供应链稳定之前，这两大经济体都不太可能以政策手段全面推动零碳园区建设或工业部门的系统性脱碳。

4、零碳园区在中国：从探索到体系化建设

中国在推进零碳园区方面展现出更明确和系统的政策路径。

国家级的顶层设计方面，2025年3月，零碳园区首次写入政府工作报告；同年7月，国家发展改革委等三部门联合出台《关于开展零碳园区建设的通知》，标志着零碳产业园区在中国正式进入了国家层面的政策考量范围；10月，国家发展改革委提出在“十五五”期间力争建设100个零碳园区。

在此之前，各地已通过标准制定与试点实践进行了探索。内蒙古在2022年发布全国首个零碳产业园地方建设标准——《零碳产业园区建设规范》（DB15/T 2948—2023）。此后多地跟进出台团体标准，以及引导性的地方指标和鼓励政策。江苏常州、昆山以及上海嘉定区等地的试点已形成可量化的政策激励。

中国推进零碳园区的政策方向有三大特点：

一是国家统筹，鼓励各地结合财政、绿色金融工具的条件提供支持。并以市场为主导，政策目标强调零碳园区依托产业内生动力推进。

二是当前政策更侧重“近零碳”的阶段性目标，而非立即实现严格意义上的净零。“零碳”是园区的远期目标，但符合标准的零碳园区并不要求当下就达到温室气体净零排放。以江苏省《（近）零碳产业园建设指南（暂行）》为例，国内现行的标准和政策文件普遍强调“引导产业园分阶段、有步骤推动降碳工作”。采取减碳措施，逐渐降为净零碳，而非“一蹴而就”。这些标准和政策中，团体标准相对来说标准更高，有引导性作用，例如明确规定了厂区内需要有零碳工厂和相应的比例。

三是各地在制定政策指标和标准时因地制宜。以内蒙古为例，当地风光资源充沛，可再生能源获取条件优越，因此地方标准对可再生能源占比提出了更高要求。相比之下，《国家级零碳园区建设指标体系（试行）》包含的考核项则最少，主要作为全国性的参考框架，留出地方根据自身资源禀赋和发展阶段细化要求的空间。

上述政策形态与中国当前的发展阶段和产业结构密切相关。

首先，尽管中国零碳园区的政策配套相对领先，但整体仍处于起步阶段。落实的激励机制有限，相关指标文件以引导性质为主，因而没有对零碳园区的满足条件做太严格的要求。

其次，中国的能源结构对煤电的依赖仍然较强。截至2025年8月，燃煤发电占比约55.9%。与欧美早期通过天然气发电、分布式光伏和能耗管理等减排尝试相比，中国的工业部门此前缺乏系统性的自发减排、脱碳实践，现有工业体系在短期内要实现快速降碳难度较大。如果强制推行园区快速减碳，且零碳园区的标准太高，可能出现“违规成本低于合规成本”，或者政策利好不足以驱动园区参与减排的现象。

总体而言，当前各政府层级出台的标准和政策总体以引导性质为主，既考虑地区发展差异，也符合国内对零碳园区仍处认识深化阶段的现实。推动园区开展可行的减排举措，并更积极地参与绿电、绿证等市场化工具。各地实质性激励有限，但同样未设置强制性约束，反映出中国零碳园区建设仍处探索阶段。随着政策制定端与园区实施端对零碳路径的理解不断深化，未来更具操作性、更强指向性和约束力的政策体系有望逐步形成。

5、中国发展零碳园区的政策走向

欧美和中国在零碳园区的态度差异，根源在于经济结构与战略目标的不同。对中国而言，推动零碳园区建设至少有三重效益：一是巩固并扩大产业优势，为国内庞大的绿色产业链开辟内需市场，延续领先地位；二是拉动绿色投资，通过设备更新和工艺升级，淘汰落后产能，培育新的经济增长点；三是主动对接国际贸易伙伴和工业门类的脱碳要求，保证外贸出口合规畅通。

基于上述目标，可以预期中国将继续稳步推进零碳园区建设，并通过政策支持和碳市场等机制，逐步向真正的净零园区迈进，最终实现工业领域脱碳的目标。未来的政策路径大致可能呈现两种方向：

一是“奖励为主”，即通过补贴、退税等方式承担绿色溢价，提升零碳园区的竞争力，鼓励全国的工业门类向零碳转型。如同早期扶持光伏、风电和电动汽车产业的方式。

二是对碳排放“惩罚为主”，即通过扩大碳市场覆盖范围、收紧配额、引入碳税等方式，来提高高排放企业的成本，倒逼工业体系加快脱碳。

长远来看，中国更有可能逐步走向第二种路径。光伏、风电和电动车的直接补贴曾带来较大财政压力，且在产品门类相对简单、较易监管的行业都出现过骗补等问题；相比之下，零碳园区生产链条复杂、审核与监督难度大，全面补贴并不现实。2025年8月，中共中央办公厅与国务院办公厅发布的《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》中明确提出扩大碳市场、强化市场化减排机制推动各工业门类的脱碳，为未来的政策走向奠定了基调。

而在地方试点初期，借鉴常州、昆山、嘉定等地的奖励政策，挑选典型试点案例，给与“表明政策态度”的奖励。随后在积累经验基础上，逐步将标准由自愿为主转向强制，逐步提高零碳园区的合格标准，从而引导园区真正实现净零排放。同时，扩大碳交易市场的覆盖范围，提升第三方碳审计机构的公信力，推动企业形成类似上市公司财报的定期碳排放披露和第三方审计制度，并对虚假申报建立相应处罚机制。通过这样的制度组合，最终实现工业部门的系统性脱碳。