“十五五”时期是我国实现2030年前碳达峰目标的攻坚期，也是加快构建清洁低碳、安全高效的新型能源体系，稳步迈向现代化能源强国的关键五年。随着我国能源电力从规模扩张转向质量跃升、非化石能源加速成为主体能源，行业发展面临转型节奏把控难度大、新能源消纳利用遇阻、电力系统稳定运行承压、能源利用效率偏低、跨区协同配置不畅等多重考验。行业发展需锚定碳达峰碳中和目标，坚持“五个统筹”，系统推动新型能源体系建设，为中国式现代化筑牢坚实的能源电力保障。

“十五五”能源电力发展形势

在“双碳”目标引领下，我国能源电力行业将开启质量跃升新征程，加速推进能源结构与发展方式深度变革，呈现出需求升级、供给重构、模式创新、技术赋能的重要特征。

一是能源需求平稳增长，电力需求增速领跑。随着数字经济与新兴技术迅猛发展，充电桩、5G基站、算力中心等新型基础设施建设提速，高端制造、新能源汽车等产业快速发展，拉动工业和相关互联网用电需求稳步增长。预计“十五五”期间，我国能源消费年均增速在2.5%左右，电力需求增速明显高于能源需求增速，年均增速约5%；到2030年，我国能源消费总量将达到70亿吨标准煤左右，全社会用电量约13万亿千瓦时，终端电气化率有望提升至33%（中电联2030年预测值），电力在终端能源消费中的占比将进一步提升。

二是新型能源体系加速构建，非化石能源成供应主体。在碳达峰目标要求下，“十五五”期间，我国煤炭消费将迎来峰值，占一次能源消费比重持续下降；石油消费逐步进入峰值平台期；非化石能源消费较快增长，满足绝大部分新增用能需求，非化石能源消费比重年均提升超过1个百分点，2030年，预计可超额完成25%左右的国家自主贡献（NDC）目标。风电、光伏作为非化石能源发展的主力军继续领跑，每年新能源新增装机规模将超过2亿千瓦，到2030年新能源发电装机占比将突破50%。

三是发展模式多元创新，新能源综合利用效能提升。新能源与产业集成高效发展、就近就地开发利用、多品种能源融合发展、能源开发与生态治理协同等新模式不断涌现，新能源电力可靠支撑、灵活调节、友好涉网能力持续提升。除传统的发电利用外，非电利用成为进一步拓宽清洁能源替代化石能源应用场景、提高新能源利用率、实现可再生能源高质量发展的重要途径，清洁供热、绿氢氨醇等技术将加快研发推广，新能源多维度利用体系逐步形成。

四是技术创新迭代升级，数智化融合赋能高质量发展。高效光伏、大容量风电、长时储能、特高压输电、智能调度、碳捕集利用与封存（CCUS）等关键技术不断取得突破，技术成熟度与产业化水平稳步提升。新能源装备、电力设备、储能系统等产业链优势继续巩固，既为国内能源电力转型发展筑牢核心产业支撑，也是能源电力领域对外出口与国际合作的重要抓手。数智化技术与能源电力产业深度融合，人工智能、大数据、物联网全面赋能电力生产、调度、运维、交易全流程，推动行业数字化、智能化水平持续提升。

“十五五”能源电力发展面临的挑战

“十五五”时期，能源电力转型处于攻坚爬坡的关键阶段，在绿色低碳发展的刚性要求下，行业既要破解传统化石能源转型的历史难题，又要应对新能源规模化发展带来的全新挑战，发展中的矛盾与问题逐步凸显。

一是化石能源替代面临多重制约。2025年，我国火电装机占比约40%，发电量占比约60%，承担电力系统80%以上调节功能，是保供“压舱石”。钢铁、化工等高耗能产业对其依赖较强，短期内难以大幅替代。清洁替代技术有待突破，火电深度调峰存在挑战，化石能源替代节奏难以精准把控，替代过快易引发电力供应缺口，替代过慢则难以满足转型要求，德国、美国等国家曾因转型节奏失衡导致出现重启传统电站的情况。传统能源企业效益下滑，叠加碳成本上升，转型动力与外部压力存在矛盾。

二是新能源供给比重提升受多重因素限制。新能源出力具有显著的波动性、间歇性特征，与用电高峰时段存在错配，导致弃风弃光率有所走高。2025年一季度，全国风电平均利用率93.3%、光伏发电利用率 93.6%，新疆、青海等新能源富集地区受消纳条件限制，光伏利用率降至90%左右。新能源边际成本优势被系统平衡成本抵消，每新增1千瓦新能源装机，需配套建设0.8千瓦输电线路与0.15千瓦调节资源，大幅推高整体供电成本。东中部地区分布式光伏快速激增引发配网过载问题，部分县域配变负载率超150%，配网升级改造需万亿元级规模投资。新能源项目收益持续下滑，以山东为例，2025年光伏电价较煤电基准价下浮43%，企业投资积极性受抑。

三是电力系统面临“保供”“保稳”双重压力。风光占比提升使电力供需平衡难度加大，不仅需要解决短时调频、日内调峰及周内、月内平衡问题，远期还需破解新能源发电季节性不均衡的难题，对“源网荷储”全链条联动调节提出较高要求，如西北区域光伏曾出现半小时内发电量从满负荷骤降至不足20%的极端情况。我国电网网架结构复杂，新能源与电力电子设备“双高”特征凸显，电网低惯量、弱阻尼等问题日益突出，系统安全稳定运行面临挑战。国际经验表明，新能源发电量渗透率超15%时易对电网稳定性产生显著影响，而2025年一季度我国风电太阳能发电量在全社会用电量中占比已达22.5%，电力系统“保供”和“保稳”的双重压力持续叠加。

四是消费侧节能降碳潜力亟待释放。国家统计局发布数据显示，2024年，我国能源消费总量占全球28%，单位GDP能耗约为全球平均水平的1.3倍，用能方式、结构等难以适配绿色转型需求。用户侧节能不足，能源梯级利用水平偏低，工业余热资源回收利用率仅35%左右，显著低于发达国家45%~50%的平均水平。终端用能结构有待调整，仅依靠电力与天然气替代难以支撑碳中和，冶金、化工等重点领域绿色氢氨醇生产占比均不足1%。终端用能灵活性不足，需求侧响应能力薄弱。以江苏为例，江苏省能源局发布文件显示，2024年，该省要求形成不低于地区最大用电负荷5%的需求响应能力，实际主动参与市场化需求响应的工业负荷占比约2%，而德国该比例约15%，可见需求侧资源还未有效转化为系统调节能力。

五是能源供需逆向分布加剧资源配置难度。我国80%以上的风光资源集中在西北，70%以上电量消费位于东中部，空间错配突出。跨区域能源输送存在明显瓶颈，特高压输电通道面临容量不足、经济性欠佳、安全保障压力大等问题，输电走廊资源紧缺且项目建设面临诸多阻力。据国家能源局发布的通道运行数据显示，目前“青豫直流”等部分跨区送电通道年利用率约65%，资源配置效率有待提升。区域协同机制不健全，缺乏协同规划与利益共享机制，西部资源优势未转化为经济优势，东部用能保障压力大，区域市场壁垒未完全打破，送受端火电占比均约50%，结构同质化加剧供需匹配难度。

“十五五”推动能源电力行业高质量发展的建议

为统筹推进能源电力安全保供与绿色低碳转型，加快构建新型能源体系，助力实现碳达峰碳中和目标，“十五五”时期，我国能源电力发展需坚持系统观念、问题导向，重点推进“五个统筹”，推动行业实现高质量发展。

一是统筹新能源发展与传统能源升级，筑牢能源安全之基。坚持“先立后破”原则，协同推进新能源规模化开发与传统能源清洁高效利用。持续扩大风电、光伏等可再生能源装机规模，优化布局大型清洁能源基地，以高质量新能源发展筑牢高水平能源安全屏障；同时，充分发挥煤炭、煤电在能源保供中的“压舱石”和兜底保障作用，有序推进煤电机组灵活性改造与节能降碳升级，稳步推动油气资源增储上产，提升国内能源供给韧性。加快建立健全集“煤电油气运”于一体的跨部门、跨区域协同保障机制，强化应急调度与储备能力建设，在确保能源安全的前提下稳妥推进低碳转型，为中国式现代化提供坚实可靠的能源支撑。

二是融合可再生能源发电与非电利用，加速能源结构转型。以发电利用为核心，加快推进“沙戈荒”大型风光基地和水风光一体化清洁能源基地建设，有序发展海上风电与分布式新能源，提升就地消纳与外送能力。同时，打破单一利用模式，拓展可再生能源非电综合利用场景，完善配套激励政策，重点推动风光制氢、制氨、制醇等绿色燃料生产，推广可再生能源供热供暖、工业蒸汽替代等应用场景，因地制宜扩大生物质能、地热能在农村清洁取暖、区域供能等方面的非电利用规模。通过电与非电协同发力，构建覆盖全链条、多场景的可再生能源利用体系，以能源结构的系统性优化夯实绿色低碳转型基础。

三是强化技术创新与产业升级，锻造核心竞争优势。强化企业创新主体地位，系统谋划能源领域传统产业转型升级、战略性新兴产业培育壮大和未来产业前瞻布局的协同发展路径，加快形成以技术突破为牵引、以场景应用为支撑、以产业生态为保障的能源新质生产力体系。聚焦关键核心技术，持续攻关三代核电优化升级技术，加速推进高温气冷堆、钠冷快堆等四代核能系统及小型模块化反应堆（SMR）的工程示范与商业化应用；培育氢能产业，围绕可再生能源制氢、高密度储运、燃料电池及多元应用场景，推进“制储输用”全链条技术突破与规模化试点。持续提升光伏转换效率、海上风电单机容量，扩大长时新型储能规模，打造具有全球竞争力的能源技术创新体系。

四是健全政策保障与市场驱动机制，释放改革发展活力。加快推进能源法配套制度完善，完成煤炭法、电力法、可再生能源法修订工作，健全能源法治体系。纵深推进全国统一电力市场体系建设，完善“1+N” 基础规则框架，健全电力中长期交易、现货市场、辅助服务市场与容量补偿机制的有机衔接，激发各类市场主体活力。推动电力市场、碳排放权交易市场与绿证市场在核算标准、交易机制和国际互认等方面协同联动，提升绿色价值传导效率。完善“X+1+X”油气市场体系与煤炭交易平台建设，以有效市场和有为政府的深度结合释放能源发展动力。

五是兼顾国内资源利用与国际合作深化，拓展开放发展空间。持续巩固和拓展海外油气、关键矿产及新能源项目投资合作，深化与中亚—俄罗斯、中东、非洲、美洲及亚太等重点区域在勘探开发、基础设施互联互通、清洁能源联合开发等领域的战略合作，优化境外能源资产布局，增强国际能源供应链韧性。依托我国风电、光伏、储能等绿色低碳产业的全产业链优势，稳步扩大高端装备出口和技术标准输出，打造具有全球影响力的绿色能源品牌。积极参与联合国、G20、国际能源署等多边机制下的气候与能源治理，深度推进“一带一路”能源合作伙伴关系和全球清洁能源合作伙伴关系建设，推动建立公平合理、合作共赢的全球能源转型规则体系。