从宏观政策环境看，文件成文时正值国内经济面临下行压力，中央频繁推出稳增长措施。5月至8月间，国务院连续出台稳经济一揽子举措并加派督导组稳住大盘。在这一背景下，若过早发布强化碳市场约束的文件，可能对高耗能行业形成负面预期，加重企业担忧。因此，中央选择暂缓发布，待稳增长政策逐步落地、经济趋于企稳后再公布，体现出“先稳经济、再推转型”的战略考量。

这也说明，高层在推进“双碳”目标时并未采取“一刀切”，而是强调在保障经济平稳运行的前提下择机推进绿色改革。8月末公布意见，既是对国内经济大环境的呼应，也是对政策效果的把握，释放出“稳增长与绿色转型并行不悖”的信号。

此次延迟发布还与全国碳市场的扩围与履约进度紧密相连。2025年3月，生态环境部宣布碳市场首次扩围，将钢铁、水泥、铝冶炼三大高排放行业纳入管理，新增约1500家重点排放单位，全国碳市场覆盖排放量占比提升至六成以上。根据既定时间表：

• 8月底前完成新纳入行业2024年度排放报告核查；

• 9月至10月进行配额核定与发放；

• 12月底前完成首次配额清缴履约。

8月25日文件对外发布，恰好处于扩围行业核查即将完成、配额发放和履约临近的关键期。此时公布意见，既是对地方和企业的“动员令”，也是对年底履约大考的“强力督促”。文件特别要求地方党委政府加强监督管理，确保按时足额履约。这种时机选择，明显服务于碳市场扩围的实际节奏，起到“临门一脚”的推动作用。

此外，2025年7月也是全国碳市场运行满四周年的节点。经历了发电行业三个履约周期，履约率稳定在99%以上，市场制度逐渐成熟。在这一基础上扩围行业、并在四周年之际公布顶层设计文件，凸显了“总结经验、乘势而上”的政治逻辑。

延迟发布同样与国内重大节点密切相关。2024年三中全会已为深化改革定调，明确提出要完善碳排放权交易制度。随后召开的中央经济工作会议则首次将“推动全国碳市场建设”列为年度重点任务，强调要稳步扩大行业覆盖范围。2025年《政府工作报告》再次提出将钢铁、水泥、电解铝纳入碳市场。这一系列表态都为文件出台作了政策铺垫。

因此，意见虽在5月成文，但选择在8月底公开，既是对前期会议精神的延续，也是为即将召开的四中全会和年底经济工作会议预热绿色低碳议题。它让地方政府和企业在制定“十四五”收官与“十五五”开局规划时，有了明确的顶层指引。可以说，这份文件与国内政治议程形成了前后呼应、上下衔接的关系。

值得注意的是，7月底中央政治局会议在部署下半年经济工作时强调“要协同推进降碳减污扩绿增长”。紧接着，8月初国家发改委等部门密集出台政策，包括零碳园区建设、能耗“双控”向碳排放“双控”转变等。文件在8月底发布，正是对这一政策节奏的呼应，传递出“稳增长不忘调结构”的清晰信号。

国际气候外交同样是时机选择的重要背景。2025年是《巴黎协定》实施的关键节点，年底将召开COP30，中国需向国际社会展示履约成效和改革决心。意见明确提出到2030年建立“与国际接轨”的碳市场，并强调加强国际合作、推动碳市场国际互认。这显然是面向COP30等场合的积极表态。

与此同时，欧盟碳边境调节机制（CBAM）即将进入实质实施阶段，中国出口的钢铁、水泥、铝产品将直接面对碳关税压力。此时发布意见，将相关行业纳入碳市场并逐步引入有偿配额制度，既能帮助企业尽早适应国际规则，也在谈判中争取主动权。这种“对内改革、对外回应”的双重作用，正是延迟发布到8月的战略意义之一。

在文件正式发布前后，多个政策与领导讲话已与之形成配套：

• 生态环境部陆续发布扩围行业数据核算、配额清缴通知，为意见落地提供技术支撑。

• 国家发改委出台《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》，把碳排放控制前移到项目源头。

• 全国自愿减排市场（CCER）于3月实现首批核证减排量登记并启动交易，意见随即明确其与强制市场的协同机制，2025年8月15日生态环境部发布了第三批温室气体自愿减排项目方法学征求意见稿

• 生态环境部部长及专家在会议中多次强调扩大覆盖行业、完善核算核查体系，相关论点随后被纳入文件。

这些前后呼应的政策与讲话，共同构成了深化碳市场建设的政策合力。

综上，文件延迟发布的背后逻辑在于：

• 平衡经济与转型：避免在经济压力期过早释放收紧信号，等待稳增长措施落地后再行发布。

• 契合碳市场节奏：配合首次扩围与履约关键期，为年底企业清缴提供顶层动员。

• 衔接国内政治议程：呼应三中全会、中央经济工作会议精神，为四中全会和“十五五”规划预热。

• 回应国际压力：对接COP30谈判和CBAM实施，以行动展示中国的履约诚意和制度准备。

这份文件的延迟发布，释放的战略信号是明确的：中国将在稳增长的前提下加快碳市场建设，从“试点探索”迈向“全面建设”，在国内倒逼产业转型，在国际上提升话语权。未来几年，随着配额总量控制、有偿分配和国际协同逐步推进，全国碳市场将真正成为推动“双碳”目标实现的核心机制。

参考文献

• 《党的十九大以来大事记》摘录，中国政府网

• 财联社，《中办、国办指引全国碳市场建设 碳减排、碳检测方向或受益》

• 新华社，《首次扩围！全国碳排放权交易市场新增钢铁、水泥、铝冶炼行业》

• 生态环境部，《关于做好2025年全国碳排放权交易市场有关工作的通知》

• 央视网新闻，《事关全国碳市场建设，中办、国办重磅文件对外公布》

• 中国能源报，《全国碳市场由“起步”迈入“全面建设”新阶段》

• 中国证监会网站，《中央财办解读中央经济工作会议》

• 生态环境部，《全国碳市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》

• 中国政府网公告，《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》