01 文章导读

中国全国碳市场的正式运行使得全球碳定价机制所覆盖的温室气体排放量翻倍，也使其成为全球规模最大的碳市场。全国碳市场预期将成为中国实现“碳达峰、碳中和”战略气候目标的关键政策工具。全国碳市场在制度设计上不仅结合了经济理论基础与国际实践经验，更重要的是充分契合中国国情特征，尤其是其基于碳排放强度而非绝对排放总量控制的机制设计，使之本质上成为了一个多行业的可交易绩效标准。本文系统梳理了全国碳市场的发展历程，剖析了若干核心制度设计要素及其理论依据，阐述了最新进展与挑战，并提出了其分阶段发展路径的政策建议。 

02 背景介绍

作为最大的发展中国家和温室气体排放国，中国应对全球气候变化的挑战和复杂性是史无前例的。中国经济的快速增长伴随着碳排放持续攀升，亟需有效的脱碳政策工具以推动社会经济低碳转型。

碳排放权交易市场（简称碳市场）是国际社会应对气候变化的重要政策手段。碳市场作为一种为温室气体排放定价的重要机制，在促进经济和能源低碳结构转型过程中发挥关键作用，被越来越多的国家和地区所采纳。尽管碳市场已有成熟的理论框架和丰富的国际经验，但将这些经验转化为适用于我国国情且行之有效的政策仍面临重大挑战。自2021年7月正式启动运行以来，全国碳市场已成功完成两个履约周期。虽然其在制度建设与市场运行方面取得了初步成效，但同时也面临着一系列亟待解决的问题以及关乎未来可持续发展的战略性议题。

03 图文介绍

（1）模型设计与分析框架

首先，本文系统梳理了中国近二十年来在二氧化碳减排领域的政策演进历程及碳市场的发展轨迹。自1997年《中华人民共和国节约能源法》及2005年《中华人民共和国可再生能源法》确立法律基础框架以来，中国通过一系列制度性安排（如将节能减排目标纳入地方政府考核体系等）有效推动了能源利用效率的提升，同时积极参与清洁发展机制等国际碳市场实践，为国内碳市场建设积累了宝贵经验。自2011年起，中国在北京、天津、上海、重庆、深圳、湖北和广东等七个省市启动了碳排放权交易试点工作，通过区域性实践探索了符合中国国情的碳市场运行模式。全国碳市场的正式启动标志着中国气候政策工具由过去主要依靠行政措施和财政补贴等手段向基于市场的碳定价方式转变。

图1 中国碳市场体系发展概况

其次，本文从覆盖范围、总量设定、配额分配和监测、报告与核查（MRV）机制四个方面介绍了全国碳市场的政策设计，并探讨其设计的原理与政策考虑。全国碳市场的前两个履约周期仅覆盖电力行业，纳入门槛为2.6万吨二氧化碳，这一门槛涵盖了大部分大型发电厂，占能源相关二氧化碳排放量的40%以上。配额分配采用基于活动水平和碳排放强度基准的免费分配方法，以减少碳市场对企业的冲击，推进政策落地实施。全国碳市场的总量是结合了自下而上和自上而下的方法的灵活总量，而不是一个固定的总量，其设定与覆盖行业实际产出量相关联。我国的MRV体系主要采用基于核算的方法，同时推进基于测量的方法发展，并通过国家-省-企业三级监督机制强化数据质量保障与政策落实。

最后，本文概述了全国碳市场的建设进展。在法律监管框架方面，2024年1月国务院发布《碳排放权交易管理暂行条例》，取代了2020年生态环境部的部门规章，形成了以行政法规为核心、“1+N”配套政策为支撑的监管体系。基础设施已建成并平稳运行，包括注册登记系统（湖北）、交易系统（上海）和国家碳市场管理平台，实现了企业注册、配额分配、交易和履约的全流程在线管理，并通过管理平台实现实时数据共享。排放核算和数据质量取得显著提升——定期更新监测、报告和核查指南，简化核算方法；推动企业实测燃煤排放因子（实测率超95%）；探索应用大数据和区块链技术进行数据质量预警；开展跨行业碳排放直接监测试点。自愿减排市场（CCER）于2024年重启，发布了造林、海上风电等方法学。市场运行方面，碳价从2021到2024年上涨66%，均价66元/吨，首周期履约率99.5%，第二履约周期交易量和成交额分别增长19%和89%。与此同时，全国碳市场的进一步发展也面临缺乏分阶段发展路线图和市场稳定措施、市场活跃度不足、与其他能源和气候政策的协调不明确等挑战。

图2 中国全国碳市场收盘价和交易量

04 总结与展望

全国碳市场建设应采取分阶段发展策略，以匹配国家气候目标与经济社会发展需求。短期重点在于完善现有强度控制体系，加快纳入钢铁、水泥、铝业等高排放行业，逐步引入配额拍卖，配套出台市场调控工具，同步强化MRV体系智能化建设并拓展CCER方法学覆盖领域。中期将随碳达峰进程深化市场机制，行业覆盖扩展至8000余家重点排放单位（占能源相关碳排放80%），对部分行业逐步开展绝对总量控制，提高拍卖比例并引入期货等金融衍生品。长期目标建成成熟的总量控制市场，形成多层次交易产品体系和多元化参与主体，碳价信号充分传导至产业链，并通过与国际碳定价机制的衔接，显著提升中国在全球气候治理中的话语权。这一发展过程需要持续加强配额分配优化、碳金融创新、大数据监管技术等关键领域的学术研究与政策设计。